《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的
理解与适用
作者：周加海（最高人民法院研究室副主任）、喻海松（最高人民法院研究室法官）
日前，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔〕29号，以下简称《解释》，文末附《解释》原文），自年1月1日起施行。这是年刑法施行以来最高司法机关就环境污染犯罪第三次出台专门司法解释，充分体现了最高司法机关对环境保护的高度重视,对于进一步提升依法惩治环境污染犯罪的成效，加大环境司法保护力度，有效保护生态环境，推进美丽中国建设，必将发挥重要作用。为便于司法实践中正确理解和适用，现就《解释》的制定背景、起草中的主要考虑和主要内容介绍如下。
一、《解释》的制定背景与经过
为依法惩治有关环境污染犯罪，年6月，最高人民法院会同最高人民检察院，联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔〕15号，以下简称《年解释》），对环境污染犯罪的定罪量刑标准和有关法律适用问题作了明确。《年解释》施行以来，各级公检法机关和环保部门依法查处环境污染犯罪，加大惩治力度，取得了良好效果。年7月至年10月，全国法院新收污染环境、非法处置进口的固体废物、环境监管失职刑事案件件，审结件，生效判决人数人；年均收案余件，生效判决人数余人。相较于过去年均二三十件的案件量，污染环境刑事案件量增长十分明显。这对于强化环境司法保护，推进生态文明建设，发挥了十分重要的作用。
与此同时，近年来环境污染犯罪又出现了一些新的情况和问题，如危险废物犯罪呈现出产业化迹象，大气污染犯罪打击困难，篡改、伪造自动监测数据和破坏环境质量监测系统的刑事规制存在争议，等等。为有效解决实际问题，进一步加大对生态环境的司法保护力度，最高人民法院会同最高人民检察院，在公安部、环保部等有关部门大力支持下，经深入调查研究、广泛征求意见，起草了《解释》，对《年解释》作了全面修改和完善。年11月7日最高人民法院审判委员会第次会议、年12月8日最高人民检察院第十二届检察委员会第58次会议审议通过了《解释》。
二、《解释》的主要内容
《解释》结合当前环境污染犯罪的特点和司法实践反映的问题，依照刑法、刑事诉讼法的规定，对相关犯罪定罪量刑标准的具体把握等问题作了全面、系统的规定。《解释》共十八个条文，大致可以归纳为如下十个方面的问题：
（一）污染环境罪的定罪量刑标准
污染环境罪是环境污染犯罪的基本罪名，入罪要件为“严重污染环境”。《年解释》规定了认定“严重污染环境”的十四项具体情形。《解释》第一条予以吸收，并根据司法实践情况作出完善，形成了十八项标准。限于篇幅，在此仅对新增标准和司法适用中有争议的问题加以阐释：
1.危险废物污染环境构成“严重污染环境”的情形。《解释》第一条第二项吸收《年解释》的规定，将“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上”作为认定“严重污染环境”的情形之一。对于非法排放、倾倒危险废物的认定，实践中未见争议。但是，对于非法处置危险废物的认定，争议较大。非法处置危险废物以未取得经营许可证为前提，但是否以违法造成环境污染为要件，则存在不同认识。经研究认为，污染环境罪保护的是环境法益。如果未取得经营许可证处置危险废物，在处置过程中没有违法造成环境污染的，不应以污染环境罪论处。此外，对于无资质处置危险废物，没有违法造成环境污染，不构成污染环境罪的情形，是否可以非法经营罪论处，实践中亦存在不同认识。有些地方持肯定态度，但这会导致定罪量刑严重失衡：无资质处置危险废物，违法造成环境污染的，以污染环境罪最高只能处七年有期徒刑；未违法造成环境污染的，以非法经营罪最高可以处十五年有期徒刑。鉴此，为准确、统一适用法律，《解释》第六条专门规定：“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动，严重污染环境的，按照污染环境罪定罪处罚；同时构成非法经营罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。”“实施前款规定的行为，不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的，可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪；构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的，以其他犯罪论处。”申言之，《解释》坚持环境法益的实质考量：一方面，确立无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的入罪以违法造成环境污染为实质要件，未违法造成环境污染的，可以认定为情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪（当然，构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的，可以其他犯罪论处）；另一方面，针对当前危险废物污染环境犯罪的严峻形势，加大对此类行为的刑事惩处力度，允许适用非法经营罪，对同时符合污染环境罪和非法经营罪的情形“择一重罪处断”。
需要注意的是，对于“违法造成环境污染”要件的判断应当采取相对宽泛的标准，即不要求一定达到《解释》第一条其他项规定的“严重污染环境”的具体情形。例如，未按照规定安装特定污染防治设施，处置过程中超过标准排放污染物（虽然未达到超过特定标准三倍以上），或者将处置剩余的污染物违反规定倾倒的，可以认定为具备“违法造成环境污染”的要件，以污染环境罪论处；相反，如果在处置危险废物的过程中采取了特定的污染防治措施，未违法造成环境污染的，通常情况下应当认定为情节显著轻微危害不大，不认为是犯罪。
司法实践中，对于非法处置危险废物的认定，特别是处置危险废物与利用危险废物之间的关系，存在较大认识分歧。经研究认为，利用本身也是一种处置行为，但核心在于判断是否违法造成环境污染。为统一认识，《解释》第十六条专门规定：“无危险废物经营许可证，以营利为目的，从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料，并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为，应当认定为‘非法处置危险废物’。”
对于行为人非法排放、倾倒、处置危险废物的数量，除了当场查获的外，还可以依据其他证据材料予以综合认定。为了加大对危险废物产生企业的规制力度，《解释》专门确立了对危险废物数量的认定规则，第十三条第二款规定：“对于危险废物的数量，可以综合被告人供述，涉案企业的生产工艺、物耗、能耗情况，以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据作出认定。”
2.排放重金属污染物超标构成“严重污染环境”的情形。关于《年解释》第一条第三项规定，“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的”。适用中的主要问题是该项规定中重金属的范围具体如何把握。《解释》起草过程中，对这一问题作了反复论证。年2月，国务院正式批复《重金属污染综合防治“十二五”规划》，确定了“十二五”期间重点防控的重金属污染物是铅(PB)、汞(HG)、镉(CD)、铬(CR)和类金属砷(AS)等，兼顾镍(NI)、铜(CU)、锌(ZN)、银(AG)、钒(V)、锰(MN)、钴(CO)、铊(TL)、锑(SB)等其他重金属污染物。《重金属污染综合防治“十二五”规划》主要是根据我国重金属污染的严重程度确定了重点防控的重金属污染物范围，同时，其他重金属污染物对环境和人体也能造成严重伤害，故需要兼顾防控。因此，将兼顾防控的重金属均纳入刑事规制范围，是必然选择。但是，上述重金属在毒害性程度方面存在明显差异，特别是铜、锌、银的危害性明显低于其他重金属。如对重点防范的重金属和兼顾防范的重金属在污染物超标标准上不做区分，明显不妥。经广泛听取意见，鉴于各类重金属在毒害性程度方面存在现实差异，经从环境学和环境医学角度综合考量，《解释》第一条第三项、第四项明确，“排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上”，或者“排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的”，应当认定为“严重污染环境”。
关于超过污染物排放标准的具体倍数认定，有不同看法。以超标三倍为例，究竟是指污染物浓度为排放标准的三倍还是四倍以上，存在不同认识。经研究认为，超标三倍是指污染物排放标准×3以上的浓度，如标准为1的，超过3即为超标。但是，对于处于临界点的案件宜慎重处理。其中，对于情节显著轻微社会危害不大的，可以适用刑法第十三条但书的规定出罪。
3.隐蔽排污构成“严重污染环境”的情形。修改后《环境保护法》第四十二条第四款规定：“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。”与此相衔接，《解释》第一条第五项吸收《年解释》的相关规定并作适当完善，将“通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”规定为“严重污染环境”的情形之一。
4.多次污染环境构成“严重污染环境”的情形。《解释》第一条第六项沿用《年解释》的相关规定，将“二年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为”作为认定“严重污染环境”的情形之一。《解释》第十七条第一款进一步规定：“本解释所称‘二年内’，以第一次违法行为受到行政处罚的生效之日与又实施相应行为之日的时间间隔计算确定。”需要注意的是，“两次以上行政处罚”包括但不限于环境保护主管部门的行政处罚，如水行政主管部门依据《水污染防治法》作出的行政处罚，甚至是公安机关作出的行政处罚，均可涵括在内。
5.篡改、伪造自动监测数据排污构成“严重污染环境”的情形。篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，通常是重点排污单位非法排污的常见手法。为有效防范规模以上企业的污染环境行为，实现行政处罚与刑事追究之间的有序衔接，《解释》第一条第七项规定，“重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”，应当认定为“严重污染环境”。这一新增规定，对于有效防范和依法惩治大气污染犯罪这一社会各界高度